<mark id="pplpv"></mark>

      1. 首页 行业资讯 PPP论坛 PPP学院 活动沙龙 综合服务 关于我们 大数据 项目库 注册 登录
        中国PPP门户网_PPP模式_PPP行业_PPP资讯_PPP咨询_PPP大数据_ppp项目_PPP培训_PPP案例_PPP导航_PPP专家_PPP全程一站式服务

        发改PPP一等奖论文选登:海绵城市建设与PPP模式的几点思考 ―基于玉溪市的案例分析

      2. 中国国际经济咨询有限公司PPP事业部执行总裁 陈义正

        自2012年"海绵城市"的概念被首次提出以来,海绵城市的建设进程不断加速。作为新型城镇化建设的一个重要环节,海绵城市在建设过程中,狭义上讲,要顺应新型城镇化的建设要求,与区域经济发展和产业布局紧密衔接,与资源环境承载能力相适应,把生态文明理念和原则全面融入建设过程中;广义上讲,还应坚持城乡互补、协调发展,带动农业?#25191;?#21270;和新农村建设。在当前经济形势不景气,稳增长压力日趋增大,以及地方政府债务负担较重的背景下,"海绵城市"不再仅仅是"具有国际语境的城市水资源管理理念的中国化的表达",在各级财政、政策性金融机构的信用背书下,"海绵城市"建设通过发挥其广泛的产业关联效应,为地方政府引入社会资本发展本地经济提供了一条行之?#34892;?#30340;渠道。在科学合理的规划下,海绵城市建设本身作为供给侧结构性改革的重要一环,极有可能成为推动新型城镇化建设的重要抓手,催生较大的?#34892;?#25237;?#24066;?#27714;。

        "海绵城市"是指城市能够像海绵一样,在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的"弹性",下雨时吸水、蓄水、渗水、净水,需要时将蓄存的水"释放"并加以利用。

        依据住建部?#28010;?海绵城市建设投资约为每平方公里1亿元到1.5亿元。当前由于地方政府财力有限,ppp模式成为各地海绵城市项目的主要实施模式之一。PPP模式与海绵城市作为两个"新鲜事物",如?#25991;?#26377;机结合在一起,在结合的过程中又会出现哪些难点,一直是决策者和业界关注的热点问题。本文结合玉溪市海绵城市建设案例,分析PPP模式与海绵城市建设的要点、难点与对策。

        一、海绵城市ppp项目实施要点

        海绵城市因其自身的独特性,相比于其他PPP项目存在不少独特之处,概括来讲,实施要点主要包括建设运营模式的选择、PPP操作模式的确定、建设期与运营期的确定等三个方面。

        1.建设运营模式的选择

        根据住建部《海绵城市建设绩效评价与考核办法(试行)》,海绵城市建设绩效考核包括水生态、水环境、水资源、水安全、制度建设及执行情况、显示度等六个方面。从各类考核指标与工程路径的关系分析来看,水环境、水生态、水安全属于系统考核,尤其是水环境的考核,其实现路径与水生态、水资源与水安全考核指标实现路?#26029;?#20114;关联且彼此影响。因而,海绵城市项目往往将区域内的回水分区构建成一个整体流域包,对项目的建设、运营按汇水分区管理和考核,并整体计算系统绩效,采用"系统?#24179;?流域考核"建设运营模式,实现"连片效应"。

        2.PPP操作模式的确定

        已有海绵城市项目中,PPP操作模式主要有DBFO(设计-建造-融资-运营)、BOT(建设-运营-?#24179;?、ROT(改建-运营-?#24179;?等。与其他PPP项目类似,海绵城市项目也由非经营性项目和经营性项目两大类组成。非经营性项目往往是海绵城市子项目中的主体,经营性项目虽然有一定的"使用者付费"机制,但是难以覆盖整个项目的投资成本。因而海绵城市PPP操作模式的选择需要综合考虑项目本身特?#38498;?#21508;方利益诉求,做到"量体裁衣"。

        以玉溪海绵城市试点为例。玉溪市海绵城市试点区总面积20.9平方公里,占城市建成区面积的比例41%,其中老城区占整个试点区的69%。项目总投资48.73亿元。玉溪市海绵城市项目分为七大类:海绵型建筑与小区建设项目、海绵型道路与广场建设项目、海绵型公园与绿地设施建设项目、水系整治与生态修复建设项目、管网建设和内?#28798;?#29702;项目、防洪类项目、监测与管控能力建设项目。

        玉溪市是目前30个国家级海绵城市试点城市之一。2016年11月,玉溪市海绵城市项目开始进入施工阶段。

        在玉溪项目中,由于大部分子项目为公益类项目,项目收益主要来源为政府的付费或补贴,对项目的运营监督要求较为严格,因而采用了DBFO(设计-建设-融资-运营维护)操作模式。与BOT相比,DBFO模式更强调社会资本在前期的设计参与和对项目规划的参与,从而保障社会资本在经营性不足的项目上通过全过程的参与和合理设计规划,保障合理收益。

        3.建设期与运营期的确定

        海绵城市项目包含诸多子项目,各子项目施工进度很难统一,有的子项目可能半年即可完工,有的则需要2到3年。有的海绵城市建设还包含农业用地,这有涉及到农业用地产权梳理问题。因而,需在实施方案中明确?#32423;?#24314;设期与运营期,处理不当,则会为项目实施环节的纠纷埋下伏笔。

        在玉溪项目中,运营期以整体项目?#36824;?#23436;?#27801;?#27493;验收后开始计算。对于先行完工的子项目,可先行进入运营维护期,并在?#32423;?#26102;期内整体?#36824;?#39564;收。在?#36824;?#39564;收前,视为试运营阶段,非经营性项目只按运营成本付费,不考虑可用性付费;?#36824;?#39564;收后,政府支付可用性付费,并按绩效考核结果支?#23545;?#32500;绩效付?#36873;?#32463;营性项目,满足了向用户收取费用的客观条件时,试运营期间即可收?#36873;?/p>

        二、海绵城市项目的难点分析

        将PPP模式运用到海绵城市的建设中,既是PPP模式在传统行业领域的应用,又是PPP模式与"项目系统"的结合,同时还是PPP模式与新型城市管理方式的结合。从已有项目?#23548;?#26469;看,海绵城市PPP项目?#28304;?#22312;不少?#24418;?#23436;全解决的难题。

        1.PPP项目包边界的确定

        PPP作为海绵城市建设运用的主要模式,并不能涵盖海绵城市的全部项目类型。一般来讲,对于合作界面、产出要求、绩效指标及收益来源等四个边界条件清晰的子项目适于纳入PPP项目包,否则不宜采用PPP模式。然而,由于海绵城市不论是单个子项目还是项目整体,其产出均依赖于系?#25215;?#25928;应的发挥,各子项目之间存在高度的内生性关联,这导致很?#38597;?#26029;边界条件是否清晰。除此以外,对于海绵城市PPP项目包边界的确定还应考虑"激励相容"原则。

        在玉溪市项目中,海绵建筑与小区中的住宅和商业类项目考虑其产权等因素,不纳入PPP流域项目包,新建的由开发商投资建设维护,改造的由政府投资,监管其后期运营与维护。但如何调动开发商的参与热情,仍是一个难题。各地为此纷纷尝?#28798;?#23450;相关的奖补政策,但奖补的额度与方式又要依赖于对项目的绩效考核,而海绵城市的绩效考核目前也是一大难题。此外,能力建设类项目是政府为PPP按效付费提供依据的支撑,若纳入到PPP项目包中?#25381;?#31038;会资本投资,则易引发社会资本"自己监督自己"的问题,与"激励相容"原则相悖;若?#25381;?#25919;府投资,又会因检测设施与运维设施不配套,而导?#24405;?#27979;效果不理想。在玉溪市项目中,"激励相容"原则占据主导地位,最终未将能力建设类项目纳入PPP项目包。

        2.运营成本的测算

        海绵城市的子项目涉及的行业有建筑、道路、桥梁、水利工程、园林绿化等,运营维护成本的测算依赖于对各子项目运维成本的单独核算。在?#23548;?#25805;作中,园林绿化以及道路的历史运维成本因运维周期不同,往往难以?#19994;阶?#30830;数据。在二、三线城市,由于历史数据存储不健全,进一步增加了数据?#21344;?#30340;?#35759;取?/p>

        除此之外,海绵城市类项目的运营维护需依据住建部新制定的海绵城市?#38469;?#25351;标,这对于所有的海绵城市项目来讲,均属于初次尝试,?#35789;?#25628;集到园林绿化以及道路等的历史运维成本,参?#25214;?#20041;?#28798;?#24471;商榷。同时,海绵城市目标效应的实现极?#36164;?#22320;方气候、地形、水文特征等特殊因素的影响,这对于运营维护投入的要求也会不同。而运维成本测算的准确与否,直接关系到政府付费的多少以及社会资本的投资回报率。

        在玉溪市项目中,运维成本的测算主要参照玉溪市及可比城市相关行业历史平均数据,并在考虑地方特色因素的基础上加以调整,同时设置了相对完善的灵活的调价机制。关于海绵城市成本测算这一难题,未来仍需要在海绵城市项目?#23548;?#20013;逐?#20132;?#32047;经验和数据。

        3.绩效考核方案的设定

        绩效考核方案关乎海绵城市建设的成败。一份合格的绩效考核方案,应保证子项目与海绵项目系统的"激励相容"。由于海绵城市项目子项目数量多,内部联系复杂,而绩效的好坏又依赖于系?#25215;?#20135;出,因而可以说海绵城市的绩效考核存在内生性的量化"模糊性"。

        再以玉溪市项目为例,项目区域包含六大汇水分区(见图1),各分区水系流量不易,且又相互影响。该项目采用了"该项目效果考核+整体效果考核"的综合绩效考核标准,努力避免出现单个项目全部合格,而全部项目整体不合格的情况。

        图1 玉溪市海绵城市建设六大汇水分区

        目前来看,绩效考核方案从设计思路上,可遵循"由表及里""点、线、面相结合""一分货一分钱"的原则:

        "由表及里":考核海绵城市绩效最基本的标准就是要满足住建部《海绵城市建设绩效评价与考核指标(试行)?#20998;?#20851;于水生态、水环境、水资源等指标的要求。在建设区域内设置相应的观测点,根据观测点的重要程度,设置不同的权重,检测六大基本指标,若项目无法满足整体表象指标,显然是失败的,政府方可拒绝付?#36873;?/p>

        "点、线、面相结合":在重要的区域设立监测点(尤其针对水处理等子项目),不同的监测点组成检测线(针对流域),不同的检测线组成检测面(针对整个区域),同时对不同的监测点和不同检测层级的观测指标依据其对项目系统的重要性赋予相应的考核权重。

        "一分货一分钱":绩效考核还应落脚在"绩效"二字。当项?#32771;?#27979;的六大基本指标合格时,政府方应付基础费用;当项目各点、线、面检测指标表现?#21028;?#26102;,再支付绩效费用。

        4.地方特色的融合

        由于我国幅员辽阔,海绵城市的建设呈现出很大的差异性。如何将地方特色与海绵城市PPP项目是促使项目从"?#21028;?quot;到"卓越"的重要抓手。因而海绵城市PPP项目应充分借助本地山水林田湖等原始地形地貌达成建设目标,并借机推动城镇棚户区和城乡危房改造、老旧小区有机更新,探索发展本地旅游业新模式,开展乡村旅游、观光农业,探索城乡融合的新模式等。

        但各地在海绵城市的建设?#23548;?#20013;,由于海绵城市的子项目设计到众多政府主管部门,众口?#35757;?#30340;困境下,为?#24179;?#39033;目的尽快落地,实施机构往往一再缩减海绵城市的子项目类别以及地方特色元素,导致海绵城市未能充分发挥全部的潜能。针对这一问题,海绵城市的建设仍需要地方政府主要领导的强力推动,同时需要借助专业服务机构的全方位策划。

        三、可能的对策及建议

        海绵城市作为一项新生事物,在借助PPP模式推广的过程中,势必不断产生新的问题,需要在?#23548;?#20013;充分发挥专业机构的专业优势,在对?#23548;?#38382;题的研究中不断推动创新。关于PPP模式应用于海绵城市建设,主要有以下几点对策及建议:

        1.合理规划建设路径

        "海绵城市"的建设内涵丰富,包含诸多类别不一的子项目,既有看的见的"面子工程"(如园林绿化、广场道路等),也有看不见的里子工程(地下管廊建设等)。利益相关方包括政府主管部门、社会资本方与群众。为顺利推动海绵城市的建设,建设路径的设计应努力做到利益相关方长期内的"收益最大化"和短期内的"收益平衡化"。短期内,优先实施能够解决当地棘手问题的子工程(如内?#28798;?#29702;工程),"面子工程"与"里子工程"想搭配,提高各?#35762;?#19982;的积极性;长期内,注重经营性项目、准经营性项目与公益型项目的匹配,优化平衡建设运营方的?#24335;?#27969;量表,同时带动地方经济的发展。

        2. 做好顶层设计

        海绵城市PPP项目要求由传统PPP项目的以"项目管理"为核心向"系统集成管理"为核心转变,更加突出子项?#32771;?#30340;系统关联?#38498;?#39033;目包整体在区域经济发展的"正外部性"。由此,海绵型PPP项目要注重与区域经济发展规划相结合,成为地方经济稳增长、促增长的重要抓手。顶层设计还应突处地方特色,突出水文化,将摸不着的"软"理念,与海绵城市项目做多触点式的"硬"结合,"留得住绿水青山,系得住乡愁"。

        3.打造"联合舰队"

        "海绵城市"作为系统集成度高、操作?#35759;?#22823;、前后向关联复杂的系统工程,单一社会资本方往往较难满足项目要求。因而,"联合作战,抱团出击"的社会资本联合体将成为未来海绵城市的建设运营主体。由前文分析,一个理想的"联合体"中应包含设计单位、建设运营单位、融资单位和咨询单位,不仅全方位满足海绵城市的建设要求,提高效率,而且可以多角度契合各利益相关放的诉求(例如绩效考核方案的设定就需要咨询机构、设计单位与施工单位的密?#20449;?#21512;)促使项目的快速落地。

        4.重?#21448;?#35782;创新

        "海绵城市"项目作为新型城镇化背景下的新生事物,一个突出的特点就是"新",在全生命周期的各个环节均会产生很多无法参照历史经验的新问题。这就需要专业型、创新型的服务机构提供综合解决方案。因而,海绵城市的建设要重?#21448;?#35782;的创新。从国家级试点城市的申报过程中不难发现,试点城市竞争的背后?#23548;?#19978;是各城市申报方案中所体现的知识的竞争。因而,在海绵城市项目的建设、运营及管理的过程中,应更加注重引入具有丰富?#23548;?#32463;验和创新能力的专业服务团队。

         

         

      3. 关键词:

        责任编辑:中国PPP门户网

      4. 上一篇:交通部下发公路PPP项目?#22411;?#26631;新规

        下一篇:佛山养老服务行业率先引入PPP模式

      5. PPP门户微信公众平台_中国PPP门户网_PPP模式_PPP行业_PPP资讯_PPP咨询_PPP大数据_ppp项目_PPP培训_PPP案例_PPP导航_PPP专家_PPP全程一站式服务
      6. 广告
        万达彩票平台

            <mark id="pplpv"></mark>

                  <mark id="pplpv"></mark>