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        淺議旅游行業PPP項目的困境與破局

      2. 作者:濟邦咨詢 副總監 李鵬

        前言:

        2018年對于中國PPP市場是不平凡的一年,市場經歷了清庫、整改、規范、化解債務以及融資難等困境,給整個行業帶來一股迷茫和悲觀的情緒。但PPP大潮并未就此退去,規范發展與融資回暖給予了市場信心的提振,國家層面的政策也在向部分重點行業傾斜,年初年尾,旅游和文化兩個行業分別迎來重大政策利好,通常文化和旅游行業關聯密切,彼此交錯和聯合實施,在新政策下,行業內開始紛紛議論,文旅行業會不會成為PPP市場下一個風口?

        我國的旅游行業ppp項目已經取得一定的成果和經驗,根據財政部PPP綜合信息平臺頒布的信息統計,截止目前為止,共有66個旅游行業PPP項目入選財政部示范項目,其中第二批示范項目入選9個、第三批示范項目入選22個、第四批示范項目入選35個。不過,過去的幾年間,市政工程、環境保護、軌道交通、城鎮綜合開發等行業PPP項目總能引起社會各界廣泛討論與關注,不少項目作為PPP業內的標桿被學習與效仿,學術界、法律界研究成果頗豐,為數眾多的相關行業的投資人也因為在PPP行業中表現優異而在二級市場獲得較高的市場認可。但旅游行業PPP項目卻是不慍不火,鮮有關注度。

        今年4月文化和旅游部、財政部發布《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(以下簡稱“旅游領域指導意見”),兩部委又在近期頒布《關于在文化領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》,緊跟著第四屆PPP融資論壇上,財政部PPP中心主任焦小平表示:ppp模式作為公共服務領域的體制機制創新,可以實現政府少花錢、多辦事、辦好事,助力文化產業高質量發展;可以優化文化領域的供給結構,提高文化產業的運營水平,推動解決文化資源保護與開發之間的矛盾。

        全國范圍PPP項目大規模整改完成之后,文化領域是首個被國家明確支持以PPP模式實施的行業,并且與旅游行業交相呼應,緣何在今年旅游和文化行業一再被政策青睞?旅游和文化行業的蓬勃發展和居民消費逐年穩步升級是否也能讓旅游和文化行業PPP項目大規模開花結果?由于兩個行業特點相似,本文僅分析旅游行業PPP項目現狀,總結旅游行業PPP項目的特點以及面臨困境,通過借鑒其他PPP行業發展的經驗以及我國旅游行業的盈利模式提出相應的建議,希望對文旅行業PPP項目的投資人、金融機構以及政府決策者有所啟發。

        一、我國旅游行業的現狀

        在中國經濟發展進入新常態的今天,旅游行業成為社會消費熱點和最具有潛力的投資領域。旅游投資正成為旅游業供給側結構性改革的重要突破口,預計2018年,國內旅游直接投資將超過1.5萬億元,同比增長20%以上。根據《2017中國旅游投資研究報告》,2017年旅游總收入5.4萬億元,比2012年增長2.81萬億元,年均增長15.83%;2017年國內旅游收入為4.57萬億元,比2012年增長101.15%,年均增長15%。2017年旅游業綜合貢獻8.77萬億元,對國民經濟的綜合貢獻達11.04%。

        注:圖片來自《2017年中國旅游投資報告》

        通過《2017年中國旅游投資報告》顯示,目前我國旅游行業呈現如下特點:

        (1)全國旅游投資依然延續了以民營資本為主、政府投資和國有企業為輔的多元主體投資格局。在投資總額中,民營企業投資額占比最高,主要投資大型綜合類文化旅游項目;政府和國有企業對西部地區旅游投入的比重相對較高,投資相對集中于旅游基礎設施、公共服務設施以及旅游村鎮類項目。

        (2)在目的地資源端,景區、主題公園和特色小鎮位列投資總量前三。其中,景區類投資占比最高,相對于人文景區,自然景區(山岳)的資源稟賦更受到投資機構青睞,另外預計在2020年將迎來主題公園的集中開業,主題公園市場的競爭將由此升級。

        (3)國內旅游消費則主要集中在交通、餐飲及購物三個方面。其中交通和餐飲的占比合計約占總消費60%。

        (4)2017年是特色小鎮項目爆發的一年,目前已經跟蹤落地的小鎮項目總量已超兩千余個,但PPP模式并未成為特色小鎮項目首選操作模式,多數項目仍然由社會資本直接投資或通過特許經營實施。

        (5)旅游行業項目融資渠道靈活、融資成本較高,私募、信托渠道,資金流入規模不相上下,各為69.95億元、69.77億元,分別占比6.90%、6.88%。

        二、我國旅游行業PPP項目困境

        截止2018年4月底,全國PPP綜合信息平臺中入庫的旅游項目806個,占入庫項目總數的5.8%,總投資額9957.98億元,占入庫項目總投資額的5.46%。多數旅游行業PPP項目以BOT模式為主,已成交旅游行業PPP項目224個,其中,125個采用可行性缺口補助,35個采用使用者付費,40個采用政府付費,24個回報機制不明確。

        可以明顯看到,旅游行業PPP項目存在落地率較低、運作模式單一等困境。另外旅游行業本身具備良好的經營屬性,操作得當的情況下多數項目應可以靠經營收益彌補前期投資,投資與收益相平衡。但PPP項目中卻是大多數項目依舊需要政府的補助,未能體現旅游行業PPP項目經營收益強、現金流穩定的優勢。究其原因有以下幾點:

        (1)旅游行業PPP項目投資回報率受整個PPP行業影響,收益率不高,對具有較強運營實力和操作經驗的社會資本吸引力不足;

        (2)旅游行業PPP項目建設內容復雜,前期準備需要協調規劃、國土、住建、旅游、體育等多個部門,往往項目在準備階段就困難重重,較難落地;

        (3)旅游行業普遍是靠經營性項目運營獲益,與PPP合作范圍的邊界較為模糊,以PPP模式實施的過程中如果不能保障投資人獲取相應的經營性項目開發和運營權,則進一步降低了社會資本的投資意向;

        (4)旅游行業PPP項目普遍投資和運營周期較長,多數項目集中在20年至30年,與整個行業回報周期不符,另外還存在著融資期限錯配以及社會資本退出渠道不完善等諸多障礙。

        旅游行業天然就兼具公益性和經營性的雙重屬性,幾乎所有旅游項目開發依托于自然景觀、文物古跡等公共資源,客觀上需要政府授權和監管,以保障公眾利益和享受公共資源的權利,如《旅游法》規定:利用公共資源建設的景區門票以及景區內的游覽場所、交通工具等另行收費項目,實行政府定價或者政府指導價,嚴格控制價格上漲。同時,旅游行業具有顯著的正外部性和聯動效應。文化旅游的發展會提升區域的吸引力,進一步帶動區域的整體發展和消費,這要求以市場化的運營手段增強經營性項目的吸引力,降低運營成本和提升運營效率與效果。

        旅游行業雙重屬性也帶給了PPP項目最大的困境--如何整合項目的建設內容與運營范圍。旅游行業主要運營內容和范圍是景區的商業項目和配套設施運營,但礙于政策限制,大部分投資人不愿意觸碰以PPP模式捆綁商業項目開發的紅線,導致目前旅游行業PPP項目過多集中配套設施建設上,距離全域旅游的目標相去甚遠,多數項目投資規模較小、社會影響力較低。

        筆者認為這卻是未來行業突破和創新的重點領域。未來需要大膽嘗試將項目范圍內配套商業開發反哺PPP部分的資源補償模式,增大對于社會資本的吸引力,也避免經營性項目與旅游基礎設施脫離而帶來的弊端。實際上,一方面強行的把旅游行業公益性的部分與經營性分割會造成前期規劃在實施階段嚴重偏離,另一方面,國務院、財政部、發改委頒布的多個政策文件也支持和鼓勵探索合理的資源補償模式。

        三、旅游行業PPP項目破局

        在《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(文旅旅發﹝2018﹞3號)中,鼓勵運用PPP模式改善旅游公共服務供給,提出針對旅游業的不同類型,堅持公共服務屬性,優化配置資源,保障旅游基礎設施和公共服務供給,促進社會資本競爭和創新,確保公共利益最大化。面對旅游行業PPP項目的困境,需要激發各參與方的創新,在操作流程、回報機制、運作模式、政策支持、融資保障等多環節有所突破,才能實現相關政策制定的初衷。下面根據筆者在旅游行業PPP領域的操作經驗,提出一些創新的方向與建議。

        (一)重視前期論證

        在實際操作中,造成旅游行業PPP項目落地率較低的原因之一是不重視項目前期論證,甚至各環節相互脫節。項目的規劃和設計往往由政府方完成,但由于政府方欠缺旅游行業相關的經驗與理念,規劃時或易造成區域內各項目同質化,或易造成項目定位較低品質無法提升;另外政府方預算有限,在前期規劃時投入較少,對于旅游項目的可經營性項目挖掘不夠、定位不清晰,也給項目運營環節造成較大風險。建議將規劃、設計、運營方案交由社會資本方完成。

        《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金〔2016〕92號)指出:“社會資本發起PPP項目的,應當由社會資本向行業主管部門提交項目建議書,經行業主管部門審核同意后,由社會資本方編制項目實施方案,由縣級以上人民政府授權的項目實施機構提請同級財政部門開展物有所值評價和財政承受能力論證” 。即社會資本可以發起項目并提請項目建議書,建議旅游行業PPP項目可以參考社會資本發起項目流程,并除了項目建議書之外,由潛在社會資本一并提交規劃、設計、運營、品牌創建等方案。項目公司組建后,對于未中標的潛在社會資本方提供的方案給予一定的補償,以激勵社會資本方積極響應和參與項目前期論證。

        (二)創新回報機制

        旅游行業PPP項目和城鎮綜合開發PPP項目有些類似,均是占地面積廣、建設內容多、運營周期長的綜合類PPP項目。兩個行業的主要盈利點均來自于經營性項目的運營,對投資人招商引資能力與經營性項目運營能力要求較高。在這兩個行業中,相對來說民營企業比國企和央企的表現更為活躍,同時民營企業對于投資回報也要求符合市場水平。在城鎮綜合開發PPP項目中,已經有越來越多的房地產公司、產業園區開發商涉足并取得優異的投資回報,一方面是商業地產的投資環境逼迫各類商業地產運營公司轉型,另一方面是創新的以產業發展服務為核心的城鎮綜合開發模式更有效的激勵社會資本加大招商引資力度以及享受項目外溢價值帶來的收益。

        相比較而言,旅游行業PPP項目缺乏符合市場水平的回報機制以激勵社會資本加大對區域招商引資投資力度與經營性項目運營,多數項目依舊停留在門票經濟上,社會資本無動力或無合理渠道追逐旅游行業帶動的相關行業外溢增值部分的收益。城鎮綜合開發行業PPP項目中,產業發展服務費是重要的盈利點,往往按照以下方式收取:(1)產業發展服務成本+一定合理利潤;(2)產業發展服務成本+產業發展服務績效獎勵費(根據項目產出和績效考核完成程度,在合理利潤基礎上給予獎勵);(3)產業發展服務引入的企業新增落地投資額×一定比例。相比較而言,后兩種模式更能激發社會資本提供高質量的項目運營產出以及被越來越多項目所采納。當然,產業發展服務績效獎勵或新增落地投資額均需要與績效考核結果直接掛鉤,政府方并不會輕易讓任何社會資本得到足額的產業發展服務費,這在一定程度上加快了城鎮綜合開發運營商的轉型升級與提質改造,短短幾年間,已經有相當規模的傳統地產商擴充了自己產業鏈整合和招商引資的實力,業績也自然水漲船高的躋身產業園區運營商全國10強乃至頭把交椅。

        旅游行業PPP項目亦可以效仿城鎮綜合開發行業,探索創新的回報機制。路徑一:社會資本不僅提供旅游的配套設施運營服務或景區經營服務,也提供全域旅游的招商引資服務,參照城鎮綜合開發類項目收取產業發展服務費—充分體現了旅游產業“一業興百業”的帶動作用;路徑二:在項目初期,政府直接根據項目運營績效產出結果,對于優質項目給予直接的獎補資金,在保障項目公司合理運營的情況下,提升旅游PPP項目投資回報水平,加大對于社會資本的吸引力。例如2018年11月14,云南省人民政府新聞辦公室召開特色小鎮新聞發布會,會上公布了《2018年省財政獎補支持的特色小鎮建議名單》,云南有15個創建成效良好特色小鎮獲省財政獎補支持,每個小鎮1.5億元。同時提到,此獎補政策和項目評審將會持續至2020年,對于持續表現優異的特色小鎮項目,將會連續給予1.5億元以獎代補資金支持。

        (三)創新操作模式

        目前我國對于旅游、醫療、體育、文化、特色小鎮等行業支持的政策性文件較多,為了享受政策紅利,在操作旅游行業PPP項目的路徑上,整合資源捆綁多個行業同時實施,可享受多重獎補政策和資源補償,也是激發社會資本投資熱情的重要舉措。

        最典型的操作模式是旅游PPP+特色小鎮。這種創新的捆綁操作的動因是多省市已經頒布明確的特色小鎮支持文件,僅以浙江省為例,省級、國家級特色小鎮項目均可享受到土地指標、獎補資金、稅收返還等多項優惠政策。另外浙江省特色小鎮創建意見中明確指出,特色小鎮打造要通過“特色產業”+“文化旅游”雙引擎驅動。

        當然,各地旅游資源稟賦不一,適合與旅游行業協同發展的行業也各有差異,在操作模式選擇上,切莫生搬硬套,為了享受政策支持而可以捆綁多個行業,無形也會增加項目前期投資和后期運營難度。

        (四)積極探索旅游行業PPP項目資源補償機制

        資源補償項目(Resource Compensate Project, RCP),是指將準經營性項目/非經營性項目和與之緊密聯系的經營性項目的建設和運營捆綁起來。通常,此類資源指土地、物業、廣告、通信、餐飲等實物或經營資源,甚至也包括品牌、聲譽等無形資產。

        前文已經分析,旅游行業PPP項目盈利點更多來自經營性項目運營,但統計數據表明,此前入庫且已經進入實施階段的旅游PPP項目多數為旅游配套設施,主題公園、特色景區等寥寥無幾。

        這或許是受當前PPP政策約束所致。《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)中對于發生下類情形的項目不予入庫:不適宜采用PPP模式實施。包括不屬于公共服務領域,政府不負有提供義務的,如商業地產開發、招商引資項目等;因涉及國家安全或重大公共利益等,不適宜由社會資本承擔的;僅涉及工程建設,無運營內容的;其他不適宜采用PPP模式實施的情形。

        在此嚴格規定下,在實踐操作中,納入旅游PPP范圍內的經營性項目較少,通常只把廣告、停車場之類非主營運營業務打包在PPP范圍內。但筆者認為,92號文禁止的是以PPP模式違規操作去做商業地產開發,而非禁止將經營性項目和PPP項目捆綁起來,作為PPP項目的資源補償

        《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資﹝2014﹞2724號):“依法依規為準經營性、非經營性項目配置土地、物業、廣告等經營資源,為穩定投資回報、吸引社會投資創造條件” 。明確提到可以以土地、物業、廣告等經營資源補償PPP項目收益。

        《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(文旅旅發﹝2018﹞3號):“通過在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式,推動項目實施機構對政府承擔的資源保護、環境整治、生態建設、文化傳承、咨詢服務、公共設施建設等旅游公共服務事項與相鄰相近相關的酒店、景區、商鋪、停車場、物業、廣告、加油加氣站等經營性資源進行統籌規劃、融合發展、綜合提升,不斷優化旅游公益性服務和公共產品供給,促進旅游資源保護和合理利用,完善旅游資源資產價值評估,更好地滿足人民群眾對旅游公共服務的需要,大力推動旅游業提質增效和轉型升級”。這里提到統籌規劃、發展和提升旅游配套的景區、商鋪、酒店、物業等經營性項目,但是并未明確如何統籌配置,配置的合理性如何界定,以及如何保障配置環節與相關政策不發生沖突,這些均需要做好前期論證。

        在多個PPP行業中,最有效的資源補償是項目范圍內或周邊土地資源綜合開發。旅游行業PPP項目的資源補償機制可以從政策制定以及實踐操作兩方面進行創新與探索。首先是通過制定相關政策明確資源補償的范圍和方式,這點在我國已有先例。鐵路行業的TOD(Transit-Oriented Development)開發模式是基于2014年7月國務院辦公廳印發《關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》,針對鐵路用地及站場毗鄰區域土地綜合開發利用提出了一系列實施原則和指導措施。希望國家有關部門在不久的將來制定相關的政策支持旅游行業的TOD(Tourism-Oriented Development)開發模式,明確旅游項目區域內以及毗鄰區域土地綜合開發利用的實施原則和指導措施。

        財政部發布的《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》(財金〔2016〕91號)率先提出了“將通過競爭方式確定項目投資方和用地者的環節合并實施”。之后,發改委與國土資源部又先后發文鼓勵將PPP項目的社會資本采購與項目建設用地的使用者確認環節合并實施。只要明確經營性項目開發是對于PPP項目的資源補償,且獲取土地流程合法合規、土地使用權與資產權屬清晰,目前政策法規下,依舊可以嘗試將商業開發項目與PPP項目捆綁在一起操作,以商業開發項目的經營收入反哺PPP項目投資與運營,以便減少甚至免除政府的缺口補助,甚至增加政府的財政收入。

        (五)將旅游行業與特色產業捆綁運營

        《關于促進全域旅游發展的指導意見》(國辦發〔2018〕15號)中提到:“主要目標體現在以下四大方面……4)旅游效益最大化。把旅游業作為社會經濟的重要支撐,發揮旅游業‘一業興百業’的帶動作用,促進傳統產業提檔升級,孵化一批新產業、新業態、不斷提高旅游對經濟和就業的綜合貢獻水平”。旅游業對傳統行業可以起到明顯發展促進和帶動作用,可積極探索旅游行業如何促進傳統生產、加工、制造行業的轉型和升級,向規模化、市場化、自動化和品牌化方向發展。

        在實踐中,已有部分項目將旅游行業與特色產業捆綁運營,一方面在全域旅游的創建過程中,考慮旅游產品與傳統行業的統籌規劃、協同發展,另一方面也以旅游行業的集聚效應和消費帶動作用,讓傳統行業向旅游定制化方向靠攏與結合,順利的將傳統行業提檔甚至轉型。在具體建設內容上,可以整合全域旅游+農產品觀光區+特色產品生產基地,在運營內容上,由社會資本提供旅游項目運營服務,也同時讓社會資本對當地特色的農業、工業、醫療產品的資源進行整合,開發出定制化產品用于服務游客,讓旅游產業品類與內容向多元化發展。具體PPP運作模式上,可以考慮設置雙項目公司—旅游運營公司與特色產業運營公司,兩家項目公司的組建方式與成員可以相同也可以有所差異(由旅游行業社會資本做牽頭方,參股兩個公司),在前期可以協同規劃,運營期可以相互促進發展。這種模式還有一種優勢,可根據項目公司運營收益狀況選擇不同的融資方式與退出渠道,以鼓勵社會資本整合多方資源。

        目前筆者正在東北某縣打造全域旅游項目,就是采用此模式,項目建設和運營內容包含全域旅游+梅花鹿生產基地+梅花鹿康養之旅的特色小鎮PPP項目。項目經營范圍既有東北特色的民俗體驗、冬季冰雪運動,也有創建和升級當地特色產業的產業鏈—梅花鹿養殖的現代化生產基地、研發基地、產品加工基地、梅花鹿游樂園、親子活動區、康養體驗區等內容。通過PPP模式,預計在5年內,將全縣梅花鹿養殖頭數提升3倍,帶動居民脫貧和就業上千人。

        (六)加大對于旅游行業PPP項目融資支持

        旅游領域指導意見提到:“充分發揮中國政企合作支持基金和中國旅游產業基金的股權投資引導作用,鼓勵各地設立PPP項目擔保基金,帶動更多金融機構加大對旅游PPP項目的投融資支持。鼓勵金融機構在符合當前監管政策的前提下創新PPP金融服務,可納入開發性、政策性金融支持范疇,優化信貸流程,鼓勵能夠產生可預期現金流的旅游PPP項目通過發行債券和資產證券化等市場化方式進行融資。鼓勵保險資金按照市場化原則,創新運用多種方式參與項目,創新開發適合旅游PPP項目的保險產品。”

        融資保障是該指導意見的亮點,其中提到設立PPP擔保基金是未來值得嘗試和努力的方向。一般來說,擔保基金是由政府牽頭,聯合擔保公司、銀行,設立擔保基金,通過融資授信的特色功能,為中小型企業解決融資困難問題。針對PPP項目擔保基金,顧名思義就是為PPP項目提供融資授信的基金。

        由于旅游項目一般資金投入規模大、建設周期長、資金流動慢的問題,因此設立這種基金的目的主要是為了鼓勵社會資本介入PPP項目,為其提供授信保障,降低投資信用風險。

        擔保基金一般具有以下特征:

        Ø 抵押資產足額的授信;

        Ø 突破傳統信貸的固有限制;

        Ø融資成本合理;

        但是目前實際操作中,此類基金并不多見,希望加大項目對社會資本競爭和吸引力的地區,政府可以考慮成立此類基金。

        為了防止旅游行業項目泛化、同質化、一窩蜂哄上,以及防范項目過度超前規劃、規模超過財政可承受能力,也可以試著探索強制政府方出資最低比例的做法,城市軌道交通領域也在此方面開創先河。今年頒布的《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》(國辦發〔2018〕52號)中,既強化項目總投資中財政資金比例的要求,除建設規劃明確采用特許經營模式外,城市軌道交通項目總投資中,財政資金投入不得低于40%;又強化城市政府對軌道交通項目全壽命周期的支出責任,即要按照國家批復建設規劃明確的資本金比例和來源等要求,按期推進在建項目,不能出現“半拉子”工程。

        目前我國旅游行業已經出現明顯的兩級分化現象,部分地區投資幾億甚至幾十億的旅游項目,卻陷入慘淡經營。政府在授予旅游項目經營權前期投資較少,以及論證不夠充分是項目失敗主要原因之一。強化政府方資本金出資比例和資金籌措,需要地方政府統籌考慮財政預算,優化調整支出結構,落實項目資金,確保按時足額到位。可以有效防御項目過度超前規劃,也可以降低社會資本資本出資金額,可視為財政資金的另一種資源補貼模式。

        (七)強化旅游行業PPP項目的產出與運營目標

        《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金〔2014〕113號)中重點強調績效管理和產出說明(output specifications)的應用。從政府支出視角看,PPP可理解為政府購買公共產品和公共服務的行為,要求按效付費就是履行政府監管責任的重要舉措,主要運用的工具即描述政府采購需求和標準的項目產出說明,作為執行期間政府對項目公司績效監測的依據。

        旅游行業PPP項目建設內容中包含多個單體項目,在設計產出說明時候往往容易將各個單體項目割裂,績效考核過于偏重建設工程的質量、工期、安全生產等領域,運營期考核往往只針對基礎設施和公共設施的維養,忽視了全域旅游經營性項目的運營,需要在產出說明階段強化績效考核目標和內容,特別是對旅游經營性項目的效果和效率的考核應放在重中之重。

        政府設計旅游行業PPP項目的績效考核體系應重視以下方面:

        1. 項目本身提供產品的服務價格和服務質量

        旅游行業本身可以通過景區的評級、客戶的反饋、門票的收入等方面直觀體現社會資本提供產品的服務質量與服務價格,服務質量不達標或經營性內容收益不足的風險應由項目公司承擔,對此需要有明確的目標,當然也可以將服務質量和經營收入分級別,設置激勵相容的績效考核機制與超額收益分享機制,鼓勵社會資本加大對經營性項目的投入和提升項目收益;

        2. 項目本身經營的可持續性發展與周邊環境協同發展

        旅游行業PPP項目的生命周期一般都很長,PPP項目的建設和運營是否符合環保要求、項目建造是否具備內部維護能力和長遠規劃要求、項目提供的產品或服務是否具備競爭力以及是否具備可升級能力,都將影響項目的可持續性。另外,PPP項目在特許經營期限到期后一般都將移交給政府方,在移交之前,私營企業方出于自身利益的考慮可能會進行掠奪性經營,最終導致移交給政府方的項目無法正常運營,不利于項目的可持續性發展。

        由于旅游行業更多是利用自然資源、歷史古跡等,在旅游行業開發時應引入EOD(Ecological Oriented Development)理念,在打造全域旅游的同時,要求社會資本將旅游項目范圍內及周邊區域創建成生態文明區,在滿足環保要求的同時,能夠將環境、文化、和諧生態、和諧社區的追求融入到項目產出中,督促社會資本提供可持續性、綠色生態的公共產品。

        3. 重視旅游行業經營性項目文化內涵考核

        賦予旅游行業文化內涵,國內的絕大多數項目還僅僅停留在土特產、購物、古建筑修復領域,絕大多數旅游行業運營商苦于中華傳統文化IP的創建與經營艱難,只抱怨國內欠缺迪斯尼、環球影城、好萊塢影視這種百年超級IP。

        但挖掘中國歷史傳統文化,在旅游行業+文化IP創建上,臺灣地區卻涌現了數不勝數的成功案例。以客家桐花祭為例,2003年被提出,本來是一向簡單的祭祀祈福活動,后來發展成為集文化體驗、生態旅游、休閑娛樂、產業發展為一體的系列活動,已經成為臺灣最具知名度、最具活力、最具品牌效應的文化旅游經濟活動。截止2010年,已經創造了超過300億的財富神話,探索其成功因素,整合了民宿、餐飲、觀光、紀念商品等市場,先做文化品牌,再打通旅游相關產業鏈,以精細化的管理理念打造豐富多樣的產品內涵,截止今日,桐花祭已達到400多種產品。

        當然,國內不少運營商早也意識到旅游+文化+特色產業鏈整合是旅游爆款產品的基本要素,先有烏鎮特色小鎮成功—打造繼續地方特色的民俗小鎮+世界級的戲劇文化節+世界級的互聯網大會;又有故宮博物院將故宮寶藏開發一系列生活、影視、社會活動等衍生品帶火了年輕人消費以及增加了社會對故宮的關注度,說明國內運營商具備發現美、創造美、經營美的能力與條件,在此背景下,旅游行業PPP項目也應該重點考核運營商對于文化內涵的創建與經營,涵蓋品牌、客戶體驗、節日慶典、特色社會活動等內容,才能滿足提供高質量旅游項目的核心要求。

        總 結

        十九大確定我國進入中國特色社會主義新時代和中國經濟的新常態,隨著人們對美好生活的需求與向往,居民的消費更加聚集在旅游、文化、健康等領域。目前從中央到地方的一系列政策組合拳,已經讓旅游行業PPP項目成為眾多行業中的焦點,但旅游行業能否借著這些政策紅利,迅猛發展,站在新時代“風口”迎風飛揚,似乎還需要各方大膽創新,深耕細作。畢竟旅游行業PPP項目不同于其他傳統市政工程PPP項目,可以做到輕易的參考和復制,旅游行業追求的就是反同質化--差異化、個性化、定制化是一貫的核心。預計在未來較長一段時間內,旅游行業PPP項目建設內容、回報機制、風險分擔、資源補償、付費模式、土地獲取、產出說明、績效考核等內容仍需要小心假設,大膽求證。期待各地可順應政策支持,啟動一批優質文旅行業PPP項目,培育文化和旅游領域的專業運營商,形成一批有實力的企業和上市公司,不斷提高文旅產品和服務的供給質量和效率。

        過去的五年間,中國已經積累了具有中國特色的PPP經驗,據悉,不日也將公布PPP行業上下期盼已久的PPP實施條例,期待PPP實施條例中對于文化、旅游、健康醫療、城鎮綜合開發等綜合類PPP項目提供不同于傳統PPP項目的實施路徑與激勵機制,讓PPP模式成為旅游行業的助推器,促進更多優質、爆款的旅游產品落地和滿足人民娛樂、消費、文化等多元化需求。

        本文版權歸作者所有,轉載需注明作者信息及:源自公眾號“濟邦咨詢”。

      3. 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,旅游PPP

        責任編輯:中國PPP門戶網

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