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        浅议旅游行业PPP项目的困境与破局

      2. 作者:济邦咨询 副总监 李鹏

        前言:

        2018年对于中国PPP市场是不平凡的一年,市场经历了清库、整改、规范、化解债务以及融资?#35757;?#22256;境,给整个行业带来一股迷茫和悲观的情绪。但PPP大潮并未就此退去,规范发展与融资回暖给予了市场信心的提振,国家层面的政策也在向部分重点行业倾斜,年初年尾,旅游和文化两个行业分别迎来重大政策利好,通常文化和旅游行业关联密切,彼此交错和联合实施,在新政策下,行业内开始纷纷议论,文旅行业会不会成为PPP市场下一个风口?

        我国的旅游行业ppp项目已经取得一定的成果和经验,根据财政部PPP综合信息平台颁布的信息统计,截止目前为止,共有66个旅游行业PPP项目入选财政部示范项目,其中第二批示范项目入选9个、第三批示范项目入选22个、第四批示范项目入选35个。不过,过去的几年间,市政工程、环境保护、轨道交通、城镇综合开发等行业PPP项目总能引起社会各界广泛讨论与关注,不少项目作为PPP业内的标杆被学习与效仿,学术界、法律界研究成果颇丰,为数众多的相关行业的投资人也因为在PPP行业中表现优异而在二级市场获得较高的市场认可。但旅游行业PPP项目?#35789;?#19981;愠不火,鲜有关注?#21462;?/p>

        今年4月文化和旅游部、财政部发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(以?#24405;?#31216;“旅游领域指导意见”),两部委又在近期颁布《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,紧跟着第四届PPP融资论坛上,财政部PPP?#34892;?#20027;任焦小平表示:ppp模式作为公共服务领域的体制机制创新,可以实现政府少花钱、多办事、办好事,助力文化产业高质量发展;可以优化文化领域的供给结构,提高文化产业的运营水平,推动解决文化资源保护与开发之间的矛盾。

        全国范围PPP项目大规模整改完成之后,文化领域是首个被国家明?#20998;?#25345;以PPP模式实施的行业,并且与旅游行业交相呼应,缘何在今年旅游和文化行业一再被政策青睐?旅游和文化行业的蓬勃发展和居民消费逐年稳步升级是否也能让旅游和文化行业PPP项目大规模开花结果?由于两个行业特点相似,本文仅分析旅游行业PPP项目现状,总结旅游行业PPP项目的特点以及面临困境,通过借鉴其他PPP行业发展的经验以及我国旅游行业的盈利模式提出相应的建议,希望对文旅行业PPP项目的投资人、金融机构以及政府决策者有所启发。

        一、我国旅游行业的现状

        在中国经济发展进入新常态的今天,旅游行业成为社会消费热点和最具有潜力的投资领域。旅游投资正成为旅游业供给侧结构性改革的重要突破口,预计2018年,国内旅游直接投资将超过1.5万亿元,同比增长20%以上。根据《2017中国旅游投资研究报告》,2017年旅游总收入5.4万亿元,比2012年增长2.81万亿元,年均增长15.83%;2017年国内旅游收入为4.57万亿元,比2012年增长101.15%,年均增长15%。2017年旅游业综合贡献8.77万亿元,对国民经济的综合贡?#29366;?1.04%。

        注?#21644;计?#26469;自《2017年中国旅游投资报告》

        通过《2017年中国旅游投资报告》显示,目前我国旅游行业呈现如下特点:

        (1)全国旅游投资依然?#26377;?#20102;以民营资本为主、政府投资和国有企业为辅的多元主体投资格局。在投资总额中,民营企业投资额占比最高,主要投资大型综合类文化旅游项目;政府和国有企业对西部地区旅游投入的比重相对较高,投资相对集中于旅游基础设施、公共服务设施以及旅游村镇类项目。

        (2)在目的地资源端,景区、主题公园和特色小镇位列投资总量前三。其中,景区类投资占比最高,相对于人文景区,自然景区(山岳)的资源禀赋更受到投资机构青睐,另外预计在2020年将迎来主题公园的集中开业,主题公园市场的竞争将由此升级。

        (3)国内旅游消?#35328;?#20027;要集中在交通、餐饮及?#20309;?#19977;个方面。其中交通和餐饮的占比合计约占总消费60%。

        (4)2017年是特色小镇项目爆发的一年,目前已经跟踪落地的小镇项目总量已超两千余个,但PPP模式并未成为特色小镇项目首选操作模式,多数项目仍然由社会资?#23616;?#25509;投资或通过特许经营实施。

        (5)旅游行业项目融资渠道灵活、融资成本较高,私募、信托渠道,资金流入规模不相上下,各为69.95亿元、69.77亿元,分别占比6.90%、6.88%。

        二、我国旅游行业PPP项目困境

        截止2018年4月底,全国PPP综合信息平台中入库的旅游项目806个,占入库项目总数的5.8%,总投资额9957.98亿元,占入库项目总投资额的5.46%。多数旅游行业PPP项目以BOT模式为主,已成交旅游行业PPP项目224个,其中,125个采用可行性缺口补助,35个采用使用者付费,40个采用政府付费,24个回报机制不明确。

        可以明显看到,旅游行业PPP项目存在落地?#24335;?#20302;、运作模式单一等困境。另外旅游行业本身具备良好的经营属性,操作得当的情况下多数项目应可以靠经营收益弥补前期投资,投资与收益相平衡。但PPP项目中?#35789;?#22823;多数项目依旧需要政府的补助,未能体现旅游行业PPP项目经营收益强、现金流稳定的优势。究其原因有以?#24405;?#28857;:

        (1)旅游行业PPP项目投资回报率受整个PPP行业影响,收益率不高,对具有较强运营实力和操作经验的社会资本吸引力不足;

        (2)旅游行业PPP项目建设内容复杂,前期准备需要协调规划、国土、住建、旅游、体育等多个部门,往往项目在准备阶段就困难重重,较难落地;

        (3)旅游行业普遍是靠经营性项目运营获益,与PPP合作范围的边界较为模糊,以PPP模式实施的过程中如果不能保障投资人获取相应的经营性项目开发和运营权,则进一步降低了社会资本的投资意向;

        (4)旅游行业PPP项目普遍投资和运营周期较长,多数项目集中在20年至30年,与整个行业回报周期不符,另外还存在着融资期限错配以及社会资本退出渠道不完善等诸多?#20064;?/p>

        旅游行业天然就兼具公益?#38498;?#32463;营性的双重属性,几乎所有旅游项目开发依托于自然景观、文物古迹等公共资源,客观上需要政府授权和监管,?#21592;?#38556;公众利益和享受公共资源的权利,如《旅游法》规定:利用公共资源建设的景区门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目,实行政府定价或者政府指导价,严格控制价格上涨。同时,旅游行业具有显著的正外部?#38498;?#32852;动效应。文化旅游的发展会提升区域的吸引力,进一步带动区域的整体发展和消费,这要求以市场化的运营手段增强经营性项目的吸引力,降低运营成本和提升运营效率与效果。

        旅游行业双重属性也带给了PPP项目最大的困境--如何整合项目的建设内容与运营范围。旅游行业主要运营内容和范围是景区的商业项目和配?#21672;?#26045;运营,但碍于政策限制,大部分投资人不愿意触碰以PPP模式捆绑商业项目开发的红线,导致目前旅游行业PPP项目过多集中配?#21672;?#26045;建设上,距离全域旅游的目标相去甚远,多数项目投资规模较小、社会影响力较低。

        笔者认为这?#35789;?#26410;来行业突破和创新的重点领域。未来需要大胆尝试将项目范围内配?#21672;?#19994;开发反哺PPP部分的资源补偿模式,增大对于社会资本的吸引力,也避免经营性项目与旅游基础设施脱离而带来的弊端。?#23548;?#19978;,一方面强行的把旅游行业公益性的部分与经营性分割会造成前期规划在实施阶段严重偏离,另一方面,国务院、财政部、发改委颁布的多个政策文件也支持和鼓励探索合理的资源补偿模式。

        三、旅游行业PPP项目破局

        在《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(文旅旅发﹝2018﹞3号)中,鼓励运用PPP模式改善旅游公共服务供给,提出针对旅游业的不同类型,坚持公共服务属性,优化配置资源,保障旅游基础设施和公共服务供给,促进社会资本竞争和创新,确保公共利益最大化。面对旅游行业PPP项目的困境,需要激发各参与方的创新,在操作流程、回报机制、运作模式、政策支持、融资保障等多环节有所突破,才能实现相关政策制定的初衷。?#26053;?#26681;据笔者在旅游行业PPP领域的操作经验,提出一些创新的方向与建议。

        (一)重视前期论证

        在?#23548;?#25805;作中,造成旅游行业PPP项目落地?#24335;?#20302;的原因之一是不重视项目前期论证,甚至各环节相互脱节。项目的规划和设计往往由政府方完成,但由于政府方欠缺旅游行业相关的经验与理念,规划时或?#33258;?#25104;区域内各项目同质化,或?#33258;?#25104;项目定位较?#25512;分?#26080;法提升;另外政府方预算有限,在前期规划时投入较少,对于旅游项目?#30446;?#32463;营性项目挖掘不够、定位不清晰,也给项目运营环节造成较大风险。建议将规划、设计、运营方案交由社会资本方完成。

        《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(?#24179;稹?016〕92号)指出:“社会资本发起PPP项目的,应当由社会资本向行业主管部门提交项目建议书,经行业主管部门审核同意后,由社会资本方编制项目实施方案,?#19978;?#32423;以?#20808;?#27665;政府授权的项目实施机构提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证” 。即社会资本可以发起项目并提请项目建议书,建议旅游行业PPP项目可以参考社会资本发起项目流程,并除了项目建议书之外,由潜在社会资本一并提交规划、设计、运营、品牌创建等方案。项目公司组建后,对于未中标的潜在社会资本方提供的方案给予一定的补偿,以激励社会资本?#20132;?#26497;响应和参与项目前期论证。

        (二)创新回报机制

        旅游行业PPP项目和城镇综合开发PPP项目?#34892;?#31867;似,均是占地面积广、建设内容多、运营周期长的综合类PPP项目。两个行业的主要盈利点均来自于经营性项目的运营,对投资人招商引资能力与经营性项目运营能力要求较高。在这两个行业中,相对来?#24471;?#33829;企业比国企和央企的表现更为活跃,同时民营企业对于投资回报也要求符合市场水平。在城镇综合开发PPP项目中,已经有越来越多的房地产公司、产业园区开发商涉足并取得优异的投资回报,一方面是商业地产的投资环境?#30772;?#21508;类商业地产运营公司转型,另一方面是创新的以产业发展服务为核心的城镇综合开发模式更?#34892;?#30340;激励社会资本加大招商引资力度以及享受项目外溢价值带来的收益。

        相比较而言,旅游行业PPP项目缺乏符合市场水平的回报机制以激励社会资本加大对区域招商引资投资力度与经营性项目运营,多数项目依旧停留在门?#26412;?#27982;上,社会资本无动力或无合理渠道?#20998;?#26053;游行业带动的相关行业外溢增值部分的收益。城镇综合开发行业PPP项目中,产业发展服务费是重要的盈利点,往往按照以下方式收取?#28023;?)产业发展服务成本+一定合理利润;(2)产业发展服务成本+产业发展服务绩效奖励费(根据项目产出和绩效考核完成程度,在合理利润基础上给予奖励);(3)产业发展服务引入的企业新增落地投资额×一定比例。相比较而言,后两种模式更能激发社会资本提供高质量的项目运营产出以及被越来越多项目所采纳。?#27604;唬?#20135;业发展服务绩效奖励或新增落地投资额均需要与绩效考核结果直接挂?#24120;?#25919;府方并不会轻易让任何社会资本得到足额的产业发展服务费,这在一定程度上加快了城镇综合开发运营商的转型升级与提质改造,短短几年间,已经有相当规模的传统地产商扩充了自己产业链整合和招商引资的实力,业绩也自然水涨船高的跻身产业园区运营商全国10强乃至头把交椅。

        旅游行业PPP项目亦可以效仿城镇综合开发行业,探索创新的回报机制。路径一:社会资本不仅提供旅游的配?#21672;?#26045;运营服务或景区经营服务,也提供全域旅游的招商引资服务,参照城镇综合开发类项目收取产业发展服务费—充分体现了旅游产业“一业兴百业”的带动作?#33579;?#36335;径二:在项目初期,政府直接根据项目运营绩效产出结果,对于优质项目给予直接的奖补资金,在保障项目公司合理运营的情况下,提升旅游PPP项目投资回报水平,加大对于社会资本的吸引力。例如2018年11月14,?#39047;鲜?#20154;民政府新闻办公室召开特色小镇新闻发布会,会上公布了《2018年省财政奖补支持的特色小镇建议名单》,?#39047;?#26377;15个创建成效良好特色小镇获省财政奖补支持,每个小镇1.5亿元。同时提到,此奖补政策和项目评审将会?#20013;?#33267;2020年,对于?#20013;?#34920;现优异的特色小镇项目,将会连续给予1.5亿元以奖代补资金支持。

        (三)创新操作模式

        目前我国对于旅游、医疗、体育、文化、特色小镇等行业支持的政策性文件较多,为了享受政策红利,在操作旅游行业PPP项目的路径上,整合资源捆绑多个行业同时实施,可享受多重奖补政策和资源补偿,也是激发社会资本投资热情的重要举措。

        最典型的操作模式是旅游PPP+特色小镇。这种创新的捆绑操作的动因是多省市已经颁?#27982;?#30830;的特色小镇支持文件,仅以浙江省为例,省级、国家级特色小镇项目均可享受到土地指标、奖补资金、税收返还等多项优惠政策。另外浙江省特色小镇创建意见中明?#20998;?#20986;,特色小镇打造要通过“特色产业”+“文化旅游”双引擎驱动。

        ?#27604;唬?#21508;地旅游资源禀赋不一,适合与旅游行业协同发展的行业也各有差异,在操作模式选择上,?#24515;?#29983;搬硬套,为了享受政策支持而可以捆绑多个行业,无?#25105;?#20250;增加项目前期投资和后期运营?#35759;取?/p>

        (?#27169;?#31215;极探索旅游行业PPP项目资源补偿机制

        资源补偿项目(Resource Compensate Project, RCP),是指将准经营性项目/非经营性项目和与之紧密联系的经营性项目的建设和运营捆绑起来。通常,此类资源指土地、物业、广告、通信、餐饮等实物或经营资源,甚至也包括品牌、声誉等无形资产。

        前文已经分析,旅游行业PPP项目盈利点更多来自经营性项目运营,但统计数据表明,此前入库且已经进入实施阶段的旅游PPP项目多数为旅游配?#21672;?#26045;,主题公园、特色景区等寥?#20219;?#20960;。

        这或许是受当前PPP政策约束所致。《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)中对于发生下类情形的项目不予入库:不?#23460;?#37319;用PPP模式实施。包括不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项目等;因涉及国家安全或重大公共利益等,不?#23460;?#30001;社会资?#22659;?#25285;的;仅涉及工程建设,无运营内容的;其他不?#23460;?#37319;用PPP模式实施的情形。

        在?#25628;?#26684;规定下,在?#23548;?#25805;作中,纳入旅游PPP范围内的经营性项目较少,通常只把广告、停车场之类非主营运营业务打包在PPP范围内。但笔者认为,92号文禁止的是以PPP模式违规操作去做商业地产开发,而非禁止将经营性项目和PPP项目捆绑起来,作为PPP项目的资源补偿

        《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资﹝2014﹞2724号):“依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源,为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件” 。明确提到可以以土地、物业、广告等经营资源补偿PPP项目收益。

        《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(文旅旅发﹝2018﹞3号):“通过在旅游领域推广政府和社会资本合作模式,推动项目实施机构对政府承担的资源保护、环境整治、生态建设、文化传?#23567;?#21672;询服务、公共设施建设等旅游公共服务事项与相邻相近相关的酒店、景区、商铺、停车场、物业、广告、加?#22270;?#27668;站等经营性资源进行统筹规划、融合发展、综合提升,不断优化旅游公益性服务和公共产品供给,促进旅游资源保护和合理利?#33579;?#23436;善旅游资源资产价值评估,更好地满足人民群众对旅游公共服务的需要,大力推动旅游业提质增效和转型升级”。这里提到统筹规划、发展和提升旅游配套的景区、商铺、酒店、物业等经营性项目,但是并未明确如何统筹配?#33579;?#37197;置的合理性如何界定,以及如何保障配置环节与相关政策不发生冲突,这些均需要做?#20204;?#26399;论证。

        在多个PPP行业中,最?#34892;?#30340;资源补偿是项目范围内或周边土地资源综合开发。旅游行业PPP项目的资源补偿机制可?#28304;?#25919;策制定以及?#23548;?#25805;作两方面进行创新与探索。首先是通过制定相关政策明确资源补偿的范围和方式,这点在我国已有先例。铁路行业的TOD(Transit-Oriented Development)开发模式是基于2014年7月国务院办公厅印发《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》,针对铁路用地及?#22659;?#27607;邻区域土地综合开发利用提出了一系列实施原则和指导措施。希望国家有关部门在不久的将来制定相关的政策支持旅游行业的TOD(Tourism-Oriented Development)开发模式,明确旅游项目区域内以及毗邻区域土地综合开发利用的实施原则和指导措施。

        财政部发布的《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(?#24179;稹?016〕91号)率先提出了“将通过竞争方式?#33539;?#39033;目投资方和用地者的环节合并实施”。之后,发改委与国土资源部又先后发文鼓励将PPP项目的社会资本采购与项目建设用地的使用者确认环节合并实施。只要明确经营性项目开发是对于PPP项目的资源补偿,?#19968;?#21462;土地流程合法合规、土地使用权与资产权属清晰,目前政策法规下,依旧可以尝试将商业开发项目与PPP项目捆绑在一起操作,以商业开发项目的经营收入反哺PPP项目投资与运营,?#21592;?#20943;少甚至免除政府的缺口补助,甚至增加政府的财政收入。

        (五)将旅游行业与特色产业捆绑运营

        《关于促进全域旅游发展的指导意见》(国办发〔2018〕15号)中提到:“主要目标体现在以下四大方面……4)旅游效益最大化。把旅游业作为社会经济的重要支撑,发挥旅游业‘一业兴百业’的带动作?#33579;?#20419;进传统产业提档升级,孵化一批新产业、新业态、不断提高旅游对经济和就业的综合贡献水平”。旅游业?#28304;?#32479;行业可以起到明显发展促进和带动作?#33579;?#21487;积极探索旅游行业如?#26410;?#36827;传?#25104;?#20135;、加工、制造行业的转型和升级,向规模化、市场化、自动化和品牌化方向发展。

        在?#23548;?#20013;,已有部分项目将旅游行业与特色产业捆绑运营,一方面在全域旅游的创建过程中,考虑旅游产品与传统行业的统筹规划、协同发展,另一方面也以旅游行业的集聚效应和消费带动作?#33579;?#35753;传统行业向旅游定制化方向靠拢与结合,顺利的将传统行业提档甚至转型。在具体建设内容上,可以整?#20808;?#22495;旅游+农产品观光区+特色产品生产基地,在运营内容上,由社会资本提供旅游项目运营服务,也同时让社会资本对当地特色的农业、工业、医疗产品的资源进行整合,开发出定制化产品用于服务游客,让旅游产业品类与内容向多元化发展。具体PPP运作模式上,可以考虑设置双项目公司—旅游运营公司与特色产业运营公司,两家项目公司的组建方式与成员可以相同也可以有所差异(由旅游行业社会资本做牵头方,参股两个公司),在前期可以协同规划,运营期可以相互促进发展。这种模式还有一种优势,可根据项目公司运营收益状况选择不同的融资方式与退出渠道,以鼓励社会资本整合多方资源。

        目前笔者正在东北某县打造全域旅游项目,就是采用此模式,项目建设和运营内容包含全域旅游+梅花?#32929;?#20135;基地+梅花鹿康养之旅的特色小镇PPP项目。项目经营范围既有东北特色的民俗体验、冬季冰雪运动,也有创建和升级当地特色产业的产业链—梅花鹿养殖的现代化生产基地、研发基地、产品加工基地、梅花鹿游乐园、亲子活动区、康养体验区等内容。通过PPP模式,预计在5年内,将全县梅花鹿养殖头数提升3倍,带动居民脱贫和就业上千人。

        (六)加大对于旅游行业PPP项目融资支持

        旅游领域指导意见提到:“充分发挥中国政企合作支持基金和中国旅游产业基金的股权投资引导作?#33579;?#40723;励各地设立PPP项目担保基金,带动更多金融机构加大对旅游PPP项目的投融资支持。鼓励金融机构在符合当前监管政策的前提下创新PPP金融服务,可纳入开发性、政策性金融支持范畴,优化信贷流程,鼓励能够产生可预期现金流的旅游PPP项目通过发行债券和资产证券化等市场化方式进行融资。鼓励保险资金按照市场化原则,创新运用多种方式参与项目,创新开发适合旅游PPP项目的保险产品。”

        融资保障是该指导意见的亮点,其中提到设立PPP担保基金是未来值得尝?#38498;?#21162;力的方向。一般来说,担保基金是由政府牵头,联合担保公司、银行,设立担保基金,通过融资授信的特色功能,为?#34892;⌒推?#19994;解决融资困难问题。针对PPP项目担保基金,顾名?#23478;?#23601;是为PPP项目提供融资授信的基金。

        由于旅游项目一般资金投入规模大、建设周期长、资金流动慢的问题,因此设立这种基金的目的主要是为了鼓励社会资本介入PPP项目,为其提供授信保?#24076;?#38477;低投资信用风险。

        担保基金一般具有以下特征:

        Ø 抵押资产足额的授信;

        Ø 突破传统信贷的固有限制;

        Ø融资成本合理;

        但是目前?#23548;?#25805;作中,此类基金并不多见,希望加大项目对社会资本竞争和吸引力的地区,政府可以考?#27973;?#31435;此类基金。

        为了防止旅游行业项目泛化、同质化、一窝蜂哄上,以及防范项目过度超前规划、规模超过财政?#27801;?#21463;能力,也可以试着探索强制政府方出资最低比例的做法,城市轨道交通领域也在此方面开创先?#21360;?#20170;年颁布的《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(国办发〔2018〕52号)中,既强化项目总投资中财政资金比例的要求,除建设规划明?#20961;?#29992;特许经营模式外,城市轨道交通项目总投资中,财政资金投入不得低于40%;又强化城市政府对轨道交通项目全寿命周期的支出责任,即要按照国家批复建设规划明确的资本金比例和来源等要求,按期?#24179;?#22312;建项目,不能出现“半拉子”工程。

        目前我国旅游行业已经出现明显的两级分化现象,部分地区投资几亿甚至几十亿的旅游项目,却陷入?#19994;?#32463;营。政府在授予旅游项目经营权前期投资较少,以及论证不够充分是项目失败主要原因之一。强化政府方资本金出资比例和资金筹措,需要地方政府统筹考虑财政预算,优化调整支出结构,落实项目资金,确保?#35789;?#36275;额到位。可以?#34892;?#38450;御项目过度超前规划,也可以降低社会资本资?#22659;?#36164;金额,可?#28216;?#36130;政资金的另一种资源补贴模式。

        (七)强化旅游行业PPP项目的产出与运营目标

        《政府和社会资本合作模式操作?#25913;?试行)》(?#24179;稹?014〕113号)中重点强调绩效管理和产出?#24471;?output specifications)的应用。从政府支出视角看,PPP可理解为政府购买公共产品和公共服务的行为,要求按效付费就是履行政府监管责任的重要举措,主要运用的工具即描述政府采购需求和标准的项目产出?#24471;鰨?#20316;为执行期间政府对项目公司绩效监测的依据。

        旅游行业PPP项目建设内容中包含多个单体项目,在设计产出?#24471;?#26102;候往往容易将各个单体项目割裂,绩效考核过于偏重建设工程的质量、工期、安全生产等领域,运营期考核往往只针对基础设施和公共设施的维养,忽视了全域旅游经营性项目的运营,需要在产出?#24471;?#38454;段强化绩效考核目标和内容,特别是对旅游经营性项目的效果和效?#23454;目?#26680;应放在重中之重。

        政府设计旅游行业PPP项目的绩效考核体系应重视以下方面:

        1. 项目本身提供产品的服务价格和服务质量

        旅游行业本身可以通过景区的评级、客户的反馈、门票的收入等方面直观体现社会资本提供产品的服务质量与服务价格,服务质量不达标或经营性内容收益不足的风险应由项目公?#22659;?#25285;,?#28304;?#38656;要有明确的目标,?#27604;?#20063;可以将服务质量和经营收入分级别,设置激励相容的绩效考核机制与超额收益分享机制,鼓励社会资本加大对经营性项目的投入和提升项目收益;

        2. 项目本身经营?#30446;沙中?#24615;发展与周边环境协同发展

        旅游行业PPP项目的生命周期一般?#24049;?#38271;,PPP项目的建设和运营是否符合环保要求、项目建造是否具备内部维护能力和长远规划要求、项目提供的产品或服务是否具备竞争力以及是否具备可升级能力,都将影响项目?#30446;沙中?#24615;。另外,PPP项目在特许经营期限到期后一般都将?#24179;?#32473;政府方,在?#24179;?#20043;前,私营企业方出于自身利益?#30446;?#34385;可能会进行掠夺性经营,最终导致?#24179;?#32473;政府方的项目无法正常运营,不利于项目?#30446;沙中?#24615;发展。

        由于旅游行业更多是利用自然资源、历史古迹等,在旅游行业开发时应引入EOD(Ecological Oriented Development)理念,在打造全域旅游的同时,要求社会资本将旅游项目范围内及周边区域创建成生态文明区,在满足环保要求的同时,能够将环境、文化、和?#25104;?#24577;、和?#25104;?#21306;的追求融入到项目产出中,督促社会资本提供?#27801;中?#24615;、绿色生态的公共产品。

        3. 重视旅游行业经营性项目文化内涵考核

        赋予旅游行业文化内涵,国内的绝大多数项目还仅仅停留在土特产、?#20309;鎩?#21476;建筑修复领域,绝大多数旅游行业运营商苦于中华传统文化IP的创建与经营艰难,只抱怨国内欠缺迪?#40723;帷?#29615;球影城、好莱坞影视这种百年超级IP。

        但挖掘中国历?#21453;?#32479;文化,在旅游行业+文化IP创建上,台湾地区却涌现了数不胜数的成功案例。以客家桐花祭为例,2003年被提出,本?#35789;?#19968;向简单的祭祀祈福活动,后来发展成为集文化体验、生态旅游、休闲娱乐、产业发展为一体的系列活动,已经成为台湾最具知名?#21462;?#26368;具活力、最具品牌效应的文化旅游经济活动。截止2010年,已经创造了超过300亿的财富神话,探索其成功因素,整合了民宿、餐饮、观光、纪念商品等市场,先做文化品牌,再打通旅游相关产业链,以精细化的管理理念打造丰富多样的产品内涵,截止今日,桐花祭已达到400多种产品。

        ?#27604;唬?#22269;内不少运营商早也意识到旅游+文化+特色产业链整合是旅游爆款产品的基本要素,先有乌镇特色小镇成功—打造继续地方特色的民俗小镇+世界级的戏剧文化节+世界级的互联网大会;又有?#20351;?#21338;物?#33322;使?#23453;藏开发一系列生活、影视、社会活动等衍生品带火了年轻人消费以及增加了社会对?#20351;?#30340;关注度,?#24471;?#22269;内运营商具备发现?#39304;?#21019;造?#39304;?#32463;营美的能力与条件,在此背景下,旅游行业PPP项目也应该重点考核运营商对于文化内涵的创建与经营,涵盖品牌、客户体验、节?#28072;?#20856;、特色社会活动等内容,才能满足提供高质量旅游项目的核心要求。

        总 结

        十九大?#33539;?#25105;国进入中国特色社会主义新时代和中国经济的新常态,随着人们对美好生活的需求与向往,居民的消费更加聚集在旅游、文化、健康等领域。目前从中央到地方的一系列政策组?#20808;?#24050;经让旅游行业PPP项目成为众多行业中的焦点,但旅游行业能否借着这些政策红利,?#35813;?#21457;展,站在新时代“风口”迎风飞扬,似乎还需要各方大胆创新,深耕细作。毕竟旅游行业PPP项目不同于其他传统市政工程PPP项目,可以做到轻易的参考和复制,旅游行业追求的就是反同质化--差异化、个性化、定制化是一贯的核心。预计在未来较长一段时间内,旅游行业PPP项目建设内容、回报机制、风险分担、资源补偿、付费模式、土地获取、产出?#24471;鰲?#32489;效考核等内容仍需要小心假设,大胆求证。期待各地可顺应政策支持,启动一批优质文旅行业PPP项目,培育文化和旅游领域的专业运营商,形成一批有实力的企业和上市公司,不断提高文旅产品和服务的供给质量和效率。

        过去的五年间,中国已经积累了具有中国特色的PPP经验,据悉,不日也将公布PPP行业上下期?#25105;?#20037;的PPP实施条例,期待PPP实施条例中对于文化、旅游、健康医疗、城镇综合开发等综合类PPP项目提供不同于传统PPP项目的实施路径与激励机制,让PPP模式成为旅游行业的助?#30772;鰨?#20419;进更多优质、爆款的旅游产?#20223;?#22320;和满足人民娱乐、消?#36873;?#25991;化等多元化需求。

        本文版权归作者所有,转载需注明作者信息及:源自公众号“济邦咨询”。

      3. 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,旅游PPP

        责任编辑:中国PPP门户网

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